Il Tar, in accoglimento delle nostre tesi a tutela di un Comune, ha respinto il ricorso dell'aggiudicatario definitivo di una gara di appalto di una procedura di project financing per la “realizzazione di un sistema integrato per la viabilità e mobilità sostenibile del Comune di Termoli – tunnel di raccordo stradale tra il porto di Termoli e il Lungomare Nord con parcheggio multipiano interrato al di sotto di Piazza Sant’Antonio e recupero funzionale dell’adiacente parcheggio multipiano area denominata Pozzo Dolce”.
Leggasi testualmente nella sentenza del Tar: "18. Con il secondo mezzo la ricorrente ha lamentato l’avvenuta assegnazione di un termine perentorio di soli sette giorni per “per controdedurre a un avvio di procedimento che ipotizzava contestualmente revoca e/o annullamento di tutti gli atti di pubblico interesse e di aggiudicazione, indicando un ventaglio di presunte irregolarità ampio e risalente a più fasi (2015–2018)” (cfr. motivi aggiunti del 10.9.2025, pag. 9 ): da qui la denunciata violazione del contraddittorio
procedimentale.
La censura è priva di pregio. Infatti, come rettamente osservato dalla difesa resistente (cfr. memoria comunale del 6.10.2025, pagg. 7-9), dopo che l’Amministrazione ha comunicato l’avvio del suddetto procedimento di revoca alla ricorrente, quest’ultima non ha mancato di depositare tempestivamente una approfondita memoria difensiva allegato alla memoria comunale del 14.7.2025), corredata, secondo quanto rappresentato dal Comune, anche “da allegati tecnico-progettuali”, e non ha mai chiesto un ulteriore differimento del suddetto termine di presentazione delle proprie difese.
Alcuna violazione del contraddittorio procedimentale può dirsi quindi verificata nel caso di specie, avendo la ricorrente regolarmente esposto le proprie ragioni nell’ambito del procedimento di revoca, senza mai manifestare la necessità di un ulteriore termine per l’esercizio delle proprie difese in sede procedimentale.
19. Tutto ciò premesso, il Collegio, prima di esaminare le contestazioni afferenti alla sussistenza, nel caso di specie, dei presupposti per l’adozione dei provvedimenti di revoca di cui si tratta – censure racchiuse nel III, V, VI e VII motivo, ritiene preliminarmente necessario scrutinare il IV motivo dell’atto di motivi aggiunti del 10.9.2025. Con tale mezzo la ricorrente si duole del fatto che i provvedimenti in questione sarebbero caratterizzati da una illegittima “commistione” dei presupposti che connotano rispettivamente gli istituti della revoca e dell’annullamento d’ufficio, sottolineando come detta commistione sia indice di sviamento e illogicità manifesta.
20. La doglianza è infondata. 20.1. Il Collegio rileva, in primis, che l’Amministrazione ha espressamente
qualificato i provvedimenti in discorso – ovvero, la delibera di G.C. n. 161 del 9.7.2025 e la determinazione n. 1853 del 8.8.2025 – senz’altro in termini di “revoca” di proprie precedenti determinazioni.
Entrambi i provvedimenti si fondano sulla valutazione, da parte dell’Amministrazione comunale, tanto di “vizi originari” quanto di “motivi
sopravvenuti di pubblico interesse”, esplicitati nell’apparato motivazionale dei suddetti atti, e posti a fondamento delle statuizioni di revoca. Nondimeno, non v’è dubbio sul fatto che il “cuore” di entrambi i provvedimenti si rinvenga, già alla luce del loro stesso testo, nelle valutazioni di inattualità sopravvenuta, nell’interesse pubblico, dei provvedimenti di primo grado che sono stati, pertanto, fatti oggetto di
rimozione da parte dell’Amministrazione comunale.
In altre parole, la circostanza che, accanto ai “motivi sopravvenuti di pubblico interesse” posti alla base dei provvedimenti gravati di ritiro, l’Amministrazione abbia voluto tener conto anche di “vizi originari”, anche di legittimità, degli atti della pregressa procedura a evidenza pubblica culminata con l’aggiudicazione del 2018 alla ricorrente, nulla toglie alla riconducibilità dei provvedimenti qui impugnati al paradigma della revoca di cui all’art. 21 quinquies l. n. 241/1990: il richiamo ai suddetti “vizi originari” si inscrive infatti, nella motivazione dei gravati provvedimenti, nell’ambito di una più articolata valutazione, compiuta dall’Amministrazione, circa la (in)compatibilità, nel senso più ampio, dei provvedimenti sottoposti a verifica con l’interesse pubblico, valutazione a cui non può ritenersi del tutto estranea la considerazione dei profili di illegittimità definiti come “vizi originari”. La ricomprensione di questi ultimi nelle valutazioni di
opportunità e di rispondenza all’interesse pubblico, poste alla base dei provvedimenti impugnati, non stravolge pertanto la fisionomia di questi ultimi, né impedisce la loro qualificazione quali provvedimenti di revoca.
Anche il IV motivo di ricorso è, pertanto, infondato. 21. Il Collegio può, a questo punto, concentrare la propria attenzione sulle censure, racchiuse nel III, V, VI e VII mezzo dei motivi aggiunti, con le quali la ricorrente lamenta, sotto molteplici profili (variamente afferenti, in sintesi, all’eccesso di potere nonché al difetto istruttorio e motivazionale), l’insussistenza, nella vicenda per cui è causa, dei presupposti per l’adozione di legittimi provvedimenti di revoca ex art. 21 quinquies l. n. 241/1990. Le doglianze racchiuse nei motivi testé detti ben possono, per ragioni di economicità e coerenza espositiva, essere trattate congiuntamente, investendo
profili di legittimità intimamente connessi.
22. Ciò posto, il Collegio ritiene opportuno introduttivamente ricordare che l’art. 21 quinquies l. n. 241/1990, rubricato “revoca del provvedimento”, statuisce quanto segue: “1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione
di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. 1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale
conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico”.
Il potere di revoca, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis, TAR Lazio – Roma, Sez. IV ter, sentenza n. 6564/2024), è connotato da una discrezionalità particolarmente ampia: a differenza, difatti, del potere di annullamento d'ufficio, che postula l'illegittimità dell'atto da rimuovere, quello di revoca esige, infatti, una –più opinabile- valutazione di inopportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all'art. 21-quinquies, l. n. 241/1990: sicché il valido esercizio del potere di revoca è
rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente.
22.1. Tanto premesso in via generale, il Collegio rileva che le valutazioni di opportunità e di rispondenza all’interesse pubblico poste a fondamento dei gravati provvedimenti di revoca sono racchiuse nei “motivi sopravvenuti di pubblico interesse” debitamente esternati nel corpus motivazionale dei provvedimenti medesimi. In particolare, quanto alla gravata delibera di Giunta Comunale n. 161 del 9/07/2025, con cui è stata disposta la revoca della precedente n. 291 del 5/11/2015 (avente ad oggetto “Progetto di finanza per la realizzazione di un sistema integrato
per la viabilità e la mobilità sostenibile (art. 153 comma 19 del D.Lgs. 163/2006, sono stati illustrati, a fondamento della revoca, quali
“sopravvenuti motivi di pubblico interesse”:
a) la circostanza che “la Regione Molise non ha mai sottoscritto con l’ente il
disciplinare per l’erogazione del finanziamento in questione destinato, in quota
parte, alla realizzazione dell’intervento del progetto di finanza de quo”;
b) “l’insostenibilità economico-finanziaria compromessa”;
c) l’ “intervenuta procedure concorsuale a carico della concessionaria;
d) l’ “opposizione di comitati cittadini”. Analogamente, nel testo della determinazione n. 1853 dell’8/08/2025 emessa dal Comune, con cui è stata disposta la revoca dell’aggiudicazione già accordata all’ATI Impresa con determina n. 2152 del
2018, relativa al progetto di finanza per la “realizzazione di un sistema integrato per la viabilità e mobilità sostenibile del Comune di Termoli – tunnel di raccordo stradale tra il porto di Termoli e il Lungomare Nord con parcheggio multipiano interrato al di sotto di Piazza Sant’Antonio e recupero funzionale dell’adiacente parcheggio multipiano area denominata Pozzo Dolce”, sono stati illustrati, quali
“sopravvenuti motivi di pubblico interesse” posti a fondamento della revoca, i
seguenti elementi:
a) il “mutato contesto socio-economico e opposizione della comunità locale”;
b) “incremento dei costi e sostenibilità finanziaria compromessa”;
c) “nuove esigenze programmatiche e fonti di finanziamento alternative”.
E in entrambi i gravati provvedimenti di revoca i contenuti di ciascuno degli
indicati “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” sono stati specificamente
definiti e illustrati.
22.2. Ciò posto, il Collegio deve porre in evidenza il fatto che l’atto di motivi
aggiunti in disamina non reca alcuna censura puntuale in ordine ai suddetti
“sopravvenuti motivi di pubblico interesse” pur posti a fondamento degli atti di
revoca impugnati.
22.2.1. La ricorrente, infatti, nel proprio III motivo si è limitata ad una mera
enunciazione astratta dei presunti vizi istruttori e motivazionali che avrebbero
inficiato i provvedimenti di revoca, senza mai “confrontarsi” con i pur ben definiti
contenuti dei singoli motivi di pubblico interesse richiamati dall’Amministrazione a
base dei provvedimenti gravati.
22.2.2. La mancata formulazione di censure puntuali sui motivi di pubblico
interesse fondativi dei provvedimenti di revoca avvia a reiezione, altresì, la censura
– racchiusa nel V mezzo - vertente sulla presunta mancata ponderazione, da parte
dell’Amministrazione, tra l’interesse pubblico al ritiro degli atti a suo tempo
adottati – interesse pubblico esplicitato dai molteplici “sopravvenuti motivi”
indicati - e l’interesse della ricorrente, per converso, alla loro conservazione, in
ragione dell’“affidamento qualificato” che sarebbe stato maturato dal privato medio
tempore.
La censura in disamina, per quanto detto del tutto generica, trova invero smentita
nella sostanza dell’ampia motivazione complessivamente fornita all’atto delle
revoche in discussione.
È poi destituita di fondamento anche la doglianza, parimenti racchiusa nel V
motivo, secondo la quale i provvedimenti di revoca sarebbero illegittimi in quanto
privi della determinazione dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies l. n.
N. 00173/2025 REG.RIC.
241/1990, “o, quantomeno, di un serio sub-procedimento volto al ristoro, che ne
costituisce elemento essenziale di legittimità quando si comprimono affidamenti
consolidati”.
È sufficiente al riguardo il richiamo al consolidato principio per cui “la mancata
liquidazione dell’indennizzo unitamente alla disposta revoca non costituisce un
vizio dell’atto di autotutela, ma consente al privato di agire per ottenere
l’indennizzo” (Cons. Stato, V, 21 aprile 2010, n. 2244; Id., III, 23 febbraio 2015, n.
908; 16 febbraio 2012, n. 833; cfr. anche Id., V, 8 marzo 2017, n. 1100; Id, V, 8
gennaio 2025, n. 133).
Né per la legittimità dei provvedimenti occorreva, per quanto appena detto, che
questi rimandassero espressamente a un successivo atto ai fini della determinazione
del detto indennizzo.
22.2.3. Parimenti infondata è la censura di cui al VI mezzo dei motivi aggiunti,
vertente sulla genericità della motivazione della delibera n. 161 del 9.5.2025 nella
parte in cui la stessa si richiama alle c.d. “nuove priorità” (PNRR, sostenibilità,
mutato contesto)”. Sul punto, il Collegio rileva che la ricorrente evoca un preteso
difetto motivazionale del suindicato provvedimento limitandosi a stigmatizzare
alcune espressioni ivi utilizzate dall’Amministrazione (“nuova programmazione
strategica”, “rispetto del vincolo temporale dei finanziamenti PNRR”,
“sostenibilità ambientale”), senza però calarle nel più ampio contesto
motivazionale al quale appartengono (rispetto al quale mancano, come già detto,
censure puntuali), che vale invece a precisare il loro senso.
22.2.4 Né miglior sorte spetta, infine, alla censura articolata nel VII motivo, con cui
la ricorrente deduce l’ “eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di
prova su taluni “vizi originari” addotti nella Determina n. 182/2025”. Qui la
ricorrente si limita, infatti, ad affermare che “per questi profili si riscontra un
palese travisamento dei fatti e un chiaro difetto di istruttoria, con violazione dei
principi di proporzionalità e di leale collaborazione che rendono invalidi i
provvedimenti impugnati” (cfr. motivi aggiunti del 10.9.2025, pag. 13), senza però
N. 00173/2025 REG.RIC.
fornire alcuna effettiva spiegazione dei contenuti e delle ragioni che dovrebbero
munire di sostanza e fondamento le violazioni astratte denunciate.
22.3. La ricorrente, infine, solo con la memoria depositata in data 6.10.2025 ha
articolato delle nuove e più puntuali doglianze sui cd. “vizi originari” posti a
fondamento degli impugnati provvedimenti di revoca: sul punto, il Collegio deve
però rilevare che le contestazioni formulate nella su indicata memoria, come
peraltro osservato nella memoria di replica comunale del 10.10.2025, devono
qualificarsi quali domande nuove, in quanto non comprese nell’originario thema
decidendum, e di riflesso inammissibili, non essendo state introdotte mediante atto
ritualmente notificato alla controparte.
23. In definitiva, alla luce delle considerazioni sopra esposte, deve pertanto ritenersi
priva di fondamento la totalità delle censure che erano volte a dimostrare
l’illegittimità dei provvedimenti di revoca gravati con l’atto di motivi aggiunti del
10.9.2025, il quale nel suo contenuto impugnatorio deve pertanto essere respinto.
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